Změna motivačních prvků v RUD - kosmetika nebo řez?

Celostátní výnos daně z příjmů fyzických osob z přiznání vykazuje záporné hodnoty. Jde o stav, který trvá již řadu let. Daň, jež měla představovat motivační prvek pro obce, tak neplní svoji funkci, a Ministerstvo financí chce tuto situaci řešit. Možná je řešení až překvapivě jednoduché.

Myšlenka sdílení výnosu daně, kterou platí podnikající fyzické osoby, je správná. Ve většině případů se místo podnikání shoduje s místem trvalého pobytu, podle kterého se příjmy rozdělují. Podnikatel využívá infrastrukturu, kterou obec platí, a obec by tak měla být motivována, aby minimálně nekomplikovala, ideálně podporovala soukromé podnikání na svém území.

Nutno však dodat, že na rozhodnutí, zda si občan zažádá o živnostenský list, zastupitelstvo přeci jen zase takový vliv nemá. Samozřejmě mohou existovat výjimky a podivnosti (zejména přetahování podnikatelů), které ostatně představovaly jeden z důvodů, proč od roku 2001 nedostávají obce plný výnos, ale pouze necelou třetinu. Vedle daně z nemovitých věcí však představuje „daň z podnikání“ jednu z mála vhodných místních daní a v různých podobách se objevuje jako více či méně významný zdroj obecních rozpočtů v řadě evropských států.

Proč to nefunguje?

Ministerstvo financí patrně provádí detailní rozbory inkasa daně z příjmů fyzických osob z přiznání. Veřejně dostupné nejsou, proto se omezíme na rozbor dat, která lze volně získat. Předložený graf zachycuje měsíční inkaso této daně v různých letech. Zcela zřetelně je vidět vrchol v březnu, kdy se daň odvádí, a následný propad v dubnu, kdy se přeplatek na dani do 30 dnů vrací. Jde o celkové inkaso, takže průnik mezi těmi, kdo odvádí (na březen připadají i čtvrtletní zálohy), a těmi, kteří mají přeplatek, z dat nevyčteme. Generální finanční ředitelství ve své informaci z konce letošního dubna uvádí: „Ke dni 23. dubna 2015 dosahoval celostátní hrubý výnos daně z příjmů fyzických osob podávajících přiznání záporné výše -1 659 918 054 Kč a nepřevýšil poslední publikovaný výnos DPFO podávajících přiznání ke dni 10. března 2015, který činil 436 956 411 Kč.“

Ale usuzovat a odsuzovat jen na základě tohoto grafu, resp. údajů o celostátním inkasu, že podnikající fyzické osoby neplatí daně, by bylo chybné. Označení „z přiznání“ v podmínkách nastavení vazeb na účty u České národní banky není totiž to samé jako „z podnikání“. Pro názornost příklad:

Autorka tohoto článku je zaměstnána v hlavním pracovním poměru mimo obec svého trvalého bydliště, se svolením zaměstnavatele spolupracovala v loňském roce na částečný úvazek na projektu podpory meziobecní spolupráce a dále má nahodilé příjmy z lektorské činnosti na živnostenský list a pronájmu. V listopadu 2014 se stala obecní zastupitelkou, kde má jako předseda finančního výboru nárok na odměnu. Splácí hypotéku, jejíž úroky si může od základu daně odečíst, a také v loňském roce bezplatně darovala krev.

S ohledem na souběh příjmů byla ze zákona povinna podat daňové přiznání, i když převážná část jejích zdrojů nemá s podnikáním nic společného. U mzdové účetní ověřila, že záloha na daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti je odváděna na účet u ČNB s předčíslím 713. Po podání daňového přiznání s drobným přeplatkem došlo k vyplacení z účtu s předčíslím 721. Svojí obci tak způsobila v dubnu záporné inkaso ve výši 30 % z přeplatku na dani. Vzhledem výši příjmů neplatila žádné zálohy z opravdového podnikání, obec nikdy nedostala 30 % z takových záloh. Srážka od zaměstnavatele patří na jiný účet a sdílí se převážně nemotivačně.

Pro potvrzení chybného nastavení systému můžeme využít také tiskovou zprávu o pokladním plnění za měsíc červenec 2015, kde Ministerstvo financí vysvětluje: „Inkaso daně z příjmů fyzických osob placené na základě přiznání zatím dosáhlo stejně jako v minulém roce záporné hodnoty, která souvisí především s ročním zúčtováním záloh na základě daňových přiznání podávaných v prvním čtvrtletí roku 2015, s vrácením slevy na dani za rok 2013 a 2014 z důvodu nálezů Ústavního soudu ve věci nároku uplatnění slevy na dani pro pracující důchodce ve výši 5,3 mld. Kč a se zavedením slevy na umístění dítěte (školkovné) ve výši 1 mld. Kč.“ Určitě není pravda, že všichni pracující důchodci a rodiče dětí ve školkách jsou podnikatelé.

Zastupitel/zaměstnanec pro obec nevýhodný

Výše uvedený příklad dostává až paradoxní rozměr v souvislosti s jednou z novel daňového zákona. V lednu tohoto roku vydalo Generální finanční ředitelství výklad zákona o daních z příjmů ve věci zdanění odměn za výkon funkce členům zastupitelstev (§ 6 odst. 10 písm. b) zákona). Zde se uvádí, že příjmy ze závislé činnosti (odměny za výkon funkce) se zdaňují vždy zálohovou daní, a to bez ohledu na výši odměny. Při srážce zálohy je pouze rozhodující, zda poplatník má u plátce daně (obce) podepsané Prohlášení poplatníka daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti na příslušné zdaňovací období. Z toho je zřejmé, že v uvedeném případě nelze použít ustanovení o dani vybírané srážkou podle zvláštní sazby daně. Za předpokladu, že poplatník nemá u plátce daně (obce) podepsané Prohlášení poplatníka daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti, popř. má souběžně příjmy od jiného plátce daně (zaměstnavatele), má povinnost po konci roku vypořádat svou daňovou povinnost prostřednictvím daňového přiznání, a to bez ohledu na celkovou výši příjmů (odměny) ze závislé činnosti.

Tento postup se použil již za zdaňovací období 2014, což může i vysvětlit, že při všeobecně avizovaném hospodářském oživení se křivka celkového inkasa dále propadá. Nějakou odměnu bude pobírat většina neuvolněných obecních zastupitelů, dále zastupitelé krajští a mnoho dalších příjemců funkčních požitků, které mají nezřídka pouze podobu symbolického finančního ohodnocení. I když část zastupitelů tvoří opravdoví podnikatelé a část osoby, které daňové přiznání podávat nemusí, počet neuvolněných zastupitelů v zaměstnaneckém poměru nebude zanedbatelný.

Elektronická evidence tržeb jako obnova zdrojů obcí

Na popisovaný problém ve způsobu sdílení bylo Ministerstvo financí upozorněno Svazem měst a obcí ČR již v roce 2011, neboť se stal zřetelným zejména v období větších ztrát a snížení daňového inkasa z titulu hospodářského útlumu. Od té doby došlo k řadě prohlášení o boji s daňovými úniky, některým legislativním změnám v konstrukci daně, dílčí změně rozpočtového určení daní, ale čísla účtů u ČNB zůstávají stejná.

Objevovala se argumentace, že by byla třeba legislativní změna – zákon o dani z příjmů se mění několikrát do roka, takže do každoroční „technické“ novely by bylo určitě možné změnu zakomponovat. Velmi pravděpodobně by se však v zákoně nic měnit nemuselo, neboť zde se nejedná o konstrukci daně jako takové ani o způsob její správy, ale o nastavení vnitřního systému MF ČR a ČNB. V daňovém přiznání lze velice dobře odlišit příjmy dle jednotlivých paragrafů zákona (závislá činnost, podnikání, nájem atd.). Obdobně jako se povinnost stanovení záloh určuje dle výše vypočtené daňové povinnosti (zde dáno zákonem), mohl by systém vyhodnotit podíl závislé činnosti na celkové daňové povinnosti.

Jestliže by tento podíl přesahoval např. 50 %, vztahovaly by se platby k účtu s předčíslím 713 (závislá činnost), v opačném případě by se vše vyřizovalo přes účet s předčíslím 721 (přiznání). Zde může být jediný problém, protože by někteří poplatníci mohli každý rok odvádět svoji povinnost na jiný účet. Ve většině případů zaměstnanců s přiznáním se však bude jednat o přeplatky, takže půjde o interní rozřazení bez toho, že by poplatník (či zaměstnavatel jako plátce záloh) musel měnit bankovní spojení.

Další argumentem byla finanční náročnost a neschopnost stávajícího systému evidence daní takové změny provádět. S ohledem na předpokládané zavedení elektronické evidence tržeb (EET) dojde k podstatnému posílení finančních prostředků na obnovu systému správy daní. Lze předpokládat, že „pročištění“ plateb by mělo být dokonce nezbytnou součástí, neboť jinak půjde jen těžko hodnotit úspěšnost EET prostřednictvím nárůstu daňového inkasa, když jej budou snižovat zaměstnanci s hypotékami a potvrzeními ze školek.

V zájmu obcí tak vlastně ani není se teď této části daně vzdávat, elektronická evidence tržeb přeci míří právě na podnikatele, u nichž se místo podnikání a bydliště může shodovat.

Avizované miliardy, které nový systém přinese kontrolou prodaných piv a gulášů, by určitě měly částečně směřovat i do obecních rozpočtů, neboť velmi pravděpodobně má hospodský trvalý pobyt právě v obci.

Větší podíl na zaměstnancích

Rozpočtové určení daní v sobě zahrnuje také jeden prvek, spíše prveček, motivace související s počtem zaměstnanců v obci. Mezi 6 248 se rozděluje podíl 1,5 % z inkasa daně z příjmů ze závislé činnosti. Jestliže její celkové inkaso v letošním roce má činit 137,9 mld. Kč, pak motivační podíl určený všem obcím odpovídá 2 mld. Kč. Prováděcí vyhláška účinná od 1. září 2015 počítá se 4 926 430 zaměstnanci, každý zaměstnance tak obci přináší necelých 420 Kč. Pouze tři desítky obcí nevykazují žádného zaměstnance, takže případné navýšení významu tohoto motivačního prvku by se dotklo 99,5 % obcí.

O násobném navýšení procenta sdílení se uvažovalo již v době diskuzí o změnách v systému RUD v letech 2011 a 2012. Navázání příjmů obcí a především pak měst na počty zaměstnanců má smysl. Tito pracovníci zde čerpají část poskytovaných služeb hrazených z místního rozpočtu (silnice a parkovací plochy, dotovaná veřejná doprava, kultura, příp. lékařská péče v objektu s nízkým nájmem).

Nikdy patrně nedojde k tak zásadnímu navýšení, aby se mohlo hovořit o skutečné výrazné motivaci, ale nabízí se určitá možnost posílení vazby mezi místem vzniku daňového zdroje a jeho využitím.

Zároveň však je však třeba kriticky zhodnotit, zda spíše než kvalita obce samotné neměla na výběr místa podnikání významného zaměstnavatele vliv třeba blízkost dálnice (rozvoj u D1 na katastru obcí Čestlice a Modletice, které však se samotnými komerčními a průmyslovými zónami jen lehce sousedí) či jiná infrastruktura financovaná ze státního rozpočtu. Posílení motivačních prvků může velice záhy vést ke zvětšení rozdílů mezi oblastmi „šťastnějšími“ a těmi méně šťastnými (např. od dálnice vzdálenějšími).

Meziobecní spolupráce a daně

Jestliže by výše uvedené úpravy vyžadovaly jen menší zásahy do dnešního systému RUD, pak posilování meziobecní spolupráce prostřednictvím daní představuje mnohem zásadnější úpravu. Podpora společného financování a zajišťování některých služeb bude vůbec vyžadovat změnu v přístupu zastupitelů, ale především orgánů státní správy. Definování kompetencí a navržení zdrojů nepředstavuje úkol pro jedno ministerstvo. Sdružení obcí, které vzájemně spolupracují, by měla mít mj. možnost stanovovat vlastní sazby daní (např. jednotný místní koeficient daně z nemovitých věcí nebo sazby jako takové). V některých evropských zemích se využívají rovněž přirážky k daním z příjmů nebo ukládání zvláštních místních daní.

Lze očekávat, že by se tak zvýšil počet obcí aplikujících např. místní koeficient či jeho obdobu, neboť by zmizela obava z negativního srovnávání se sousedními obcemi. Evidence daní by se tak stala pro finanční správu trochu náročnější, ale v prostředí elektronické evidence tržeb jistě nepůjde o neřešitelný problém. Fungující meziobecní spolupráce by ale měla vést ke snížení nákladů, a tedy možná i k postupnému snižování potřeby zdrojů z daňových příjmů.

Motivace meziobecní spolupráce může mít rovněž podobu navýšení podílu na celostátních daňových příjmech pro obce, které se staly členy fungujícího sdružení, a případně rovněž krácení zdrojů pro obce, jež se do určité doby (např. 5 let) do žádného sdružení nezapojí. Bonifikace podílu by mohla narůstat s počtem kompetencí, které obce na sdružení převedou, a měla by být určena přímo do rozpočtu sdružení, tak mj. funguje podpora spolupráce obcí ve Francii.

Projekt podpory meziobecní spolupráce Svazu měst a obcí ČR by měl zahrnovat i návrhy financování, ovšem bez podpory centrální úrovně (datové, finanční a ideové) nebude nikdy možné skutečně efektivní spolupráci obcí zahájit.

Obec & finance, 29. 9. 2015